Modul prin care Statele Unite isi sustin Politica de Securitate si isi promoveaza Industria de Aparare
Exista doua modalitati prin care un guvern suveran poate achizitiona echipament militar si/sau servicii profesionale, care suporta o anumita infrastructura militara de la furnizori care sunt firme inregistrate in Statele Unite sau care au operatiuni de productie, cercetare, dezvoltare, etc. in Statele Unite.
Prima modalitate este Direct Commercial Sale (DCS – achizitie comerciala directa), prin care guvernul suveran negociaza direct cu fabricantul/prestatorul de servicii american o potentiala achizitie si prin care achizitia este aprobata de guvernul Statelor Unite. FMS este o metoda de a vinde echipament militar si servicii furnizate de firme americane in care negocierile asociate unei potentiale achizitii se desfasoara intre reprezentantii guvernului suveran si reprezentantii guvernului Statelor Unite. Reprezentatul guvernului Statelor Unite in negocieri FMS este Defense Cooperation and Security Agency (DSCA), o agentie de suport a Department of Defense (DoD) care isi coordoneaza foarte strans activitatile cu Department of State (Departamentul de Stat, echivalentul Ministerului Afacerilor Externe) si Trezoreria Statelor Unite (US Department of the Treasury).
Activitatile DSCA sunt reglementate de doua acte legislative importante: The Foreign Assistance Act (Legea Asistentei Straine) din 1961 si The Arms Export Control Act (Legea Controlului Exportului de Arme) din 1976. Departamentul de Stat prin instructiuni primite de la National Security Council (NSC-Consiliul Securitatii Nationale-organizatie din cabinetul Presedientelui SUA care asista Presedintele in dezvoltarea si implementarea politicii externe si de securitate/aparare a SUA), emite circulare care pun in evidenta ce tip de armament si servicii pot fi vandute catre tari care sunt aliati ai Statelor Unite sau care au relatii diplomatice cu Statele Unite. Din cand in cand se fac exceptii de la aceste circulare pentru a asigura o anumita balanta militara intr-o anumita zona, sa protejeze baza industriala de aparare americana sau sa indice o schimbare in politica externa a Statelor Unite catre un anumit stat/guvern. Exemple de acest fel sunt destul de putine, dar arata foarte clar intentiile Statelor Unite:
• Oprirea livrarilor the avioane F-16 catre Pakistan in 1990 cand SUA a devenit convinsa ca Pakistanul incepuse cu adevarat un program pentru dezvoltarea unui arsenal nuclear.
• Avizul negativ dat Israelului de mai multe ori pentru achizitionarea de rachete de croaziera Tomahawk, pentru a mentine o anumita balanta militara in zona.
• Avizul negativ dat Coreei de Sud pentru achizitionarea de rachete de croaziera JASSM, motivata de faptul ca anumite echipamente militare de provenienta americana au fost dezasamblate ilegal (sistemul IRST al F-15K) pentru a capata un anumit avantaj tehnologic pentru industria de aparare Sud Coreeana.
• Avizul negativ dat atat Pakistanului cat si Turciei pentru achizitionarea de sisteme UAS Predator/Reaper din motive politice.
Procesul de achizitii FMS tipic are noua etape diferite. Acest proces se aplica catre bunuri si servicii care in jargonul Pentagonului sunt Major Defense Articles (MDA)/Significant Military Equipment (SME) (articole de aparare majore/echipament militar important) cum ar fi avioane de lupta, vehicule blindate, sisteme de aparare anti-aeriana/anti-balistica, etc. Trebuie sa tinem minte ca acest proces de negociere/achizitie are loc concomitent cu un proces de finantare al achizitiei propriu zise, daca cumparatorul nu dispune de fondurile aferente unei achizitii si doreste sa execute achizitia cu finantare furnizata sau inlesnita de catre guvernul Statelor Unite. Despre procesul de finantare (Foreign Military Financing) vom discuta dupa luarea in revista a procesului FMS propriu zis.
1. Identificarea Cerintei si Dezvoltarea Scrisorii de Cerinte – Guvernul suveran identifica un echipament militar sau serviciu pe care vrea sa-l achizitioneze prin FMS. Cu ajutorul Security Assistance Office (SAO), care opereaza sub egida atasatului militar din ambasada SUA, se concepe Scrisoarea de Cerinte (Letter of Request) catre DoD si Departamentul de Stat. Concomitent cu conceptia scrisorii, SAO este nevoita sa raspunda la o serie de intrebari care trebuie sa-si gaseasca raspunsul in Scrisoarea de Cerinte:
a. Motivul achizitiei.
b. Efectul achizitiei asupra structurii fortei cumparatorului.
c. Contributia pe care achizitia o va avea asupra scopurilor de securitate ale SUA si ale cumparatorului in zona.
d. Justificarea pentru tipul si cantitatea de articole cerute.
e. Avizul pozitiv si evaluarea Comandamentului Combatant (in cazul Romaniei US European Command – USEUCOM) legat de introducerea in zona a unei noi capabilitati de lupta.
f. Reactia anticipata a tarilor vecine asupra achizitiei.
g. Evaluarea abilitatii cumparatorului de a opera, mentine si a asigura securitatea echipamentelor dorite.
h. Identificarea cerintelor aferente de instructie in tara sau in SUA si reactiile anticipate in privinta prezentei de personal american de instructaj in tara cumparatoare.
i. Impactul unei potentiale prezente americane in tara cumparatoare ca urmare a achizitiei.
j. Sursa finantarii si impactul economic al achizitiei propuse.
k. Consideratii legate de un potential impact asupra drepturilor omului din cauza achizitiei.
l. Plan de monitorizare a folosintei echipamentului de lupta avansat si planul SAO de verificare si conformitate.
m. Recomandarea SAO asupra transferului articolului si justificarea pentru o eventula aprobare de transfer.
2. Scrisoarea de cerinte este inaintata catre DSCA si Departamentul de Stat care analizeaza ceienitele si da avizul (negativ sau pozitiv) de a continua procesul de achizitie. DSCA incepe o runda preliminara de negocieri cu potentiali furnizori si primele preturi sunt livrate de furnizori. Daca echipamentul respectiv exista in stocurile SUA, iar o livrare urgenta este necesara, echipamentul respectiv va fi livrat din stocurile SUA si revandute la acelasi pret cu care SUA a achizitionat echipamentul. Legislatia stipuleaza ca SUA nu poate face un profit sau sa sufere pierderi financiare in urma unei asemenea tranzactii. Acest process dureaza aproximativ 60 de zile.
3. Preturile initiale sunt inaintate cumparatorului pentru referinta – ele nu reprezinta pretul final. Pretul final va fi dezvaluit in intregime (costul muncii; anumite beneficii aferente costului muncii; costuri generale si administrative; profitul) in Scrisoarea de Oferta si Acceptare (Letter of Offer and Acceptance – LOA).
4. Conceptia Scrisorii de Oferta si Aceptare si inaintarea ei catre legislativ pentru examinare si aprobare – Acest proces poate dura pana la 6 luni de zile, timp in care DSCA finalizeaza negocierile cu furnizorul de echipament, iar legislativul dezbate si eventual aproba tranzactia. Cand LOA este inaintata spre legislativ, tranzactia devine publica, dar va fi in continuare clasificata SECRET (in concordanta cu Codul Statelor Unite) pana la semnarea LOA de catre guvernul cumparator. Negocierile dintre DSCA si furnizor(i) decurg in concordanta cu Federal Acquisition Regulations (Regulamentul de Achizitii Federale) si Defense Federal Acquisition Regulations (Regulamentul de Achizitii Federale al DoD) si care, depinzand de articolul sau serviciile cerute, pot lua diferite cai. Pentru anumite articole de tip MDA, negocierile se vor face intre DSCA si contractorul principal, iar negocierile se vor axa pe finalizarea pretului si un orar de constructie si livrare a produsului finit catre cumparator.
a. In unele cazuri, DSCA cu ajutorul unor anumite organizatii ale DoD care se ocupa cu administrarea de contracte, va concepe un caiet de sarcini in concordanta cu FAR/DFAR si va evalua raspunsurile primite de la diferiti potentiali contractori. Un caz recent fiind acordarea unui contract de constructii de catre US Army Corps of Engineers catre o firma de inginerie americana pentru modernizarea bazei aeriene de la Balad, Iraq pentru a opera avioane F-16.
b. In alte cazuri DSCA va apela la anumite vehicule contractuale de tip IDIQ (indefinite delivery indefinite quantity – un numar select de prim contractori vor raspunde unei rechizitii de sarcini, iar evaluarea este facuta de agentia care administreaza vehiculul contractual respectiv care de obicei are o validitate de 10 ani si un plafon de valuare de obicei de cateva miliarde de dolari) pentru a licita cerinte de servicii, de obicei pentru servicii de IT si telecomunicatii. Un exemplu al unui asemenea tip de vehicul contractual este ENCORE II administrat de DISA (Defense Information Systems Agency – agentie de suport de lupta a DoD care furnizeaza servicii de telecomunicatii si IT catre restul DoD atat prin propria infrastructura cat si prin cumpararea de servicii de pe piata comerciala) si folosit de DSCA sa liciteze servicii de IT pentru diversi aliati americani cum ar fi Slovenia si Bulgaria care au ales aceasta modalitate pentru a concepe si instala sisteme de resurse umane pentru ministerele de aparare respective. In cazul Romaniei, ea a apelat la un contract de administrat de US Army CECOM (Communications and Electronics Command) denumit IMOD sa modernizeze o parte a infrastructurii de comunicatii satelitare de la sediul MApN.
c. DSCA de asemenea este responsabila cateodata sa negocieze contracte de tip IDIQ cu anumite organizatii ale DoD responsabile de administrarea de contracte pentru a pune in aplicatie contracte care sunt special concepute pentru a usura abilitatea unor aliati de a achizitiona anumite tipuri de echipament militar. Un exemplu este un contract de tip IDIQ care este deschis catre aproape toti aliatii SUA care vizeaza achizitia de echipament de radio comunicatii tactice fabricate de Harris Corporation (in general gama de produse Falcon). Romania se afla printre tarile care au apelat la acest IDIQ in ultimii ani sa achizitioneze echipament Harris.
d. DSCA negociaza de multe ori direct cu Departamentele Militare (Air Force, Army, Navy) pentru livrarea de tehnica de lupta direct din stocurile existente sau din linia de productie dedicata Departamentelor Militare pentru a face livrari catre guvernul cumparator si pentru a indeplini mai rapid cerintele cumparatorului. Negocieri similare se fac pentru servicii de instructie si scolarizare care se fac prin scolile administrate de fiecare Departament Militar in parte. Mai mult ca sigur, livrarile de armament care se vor face catre Romania pentru programul F-16 se vor face din stocuri existente, unde SUA va vinde catre Romania armamentul respectiv la acelasi pret achizitionat de SUA, luand in calcul anumiti factori legati de deprecierea echipamentului in cauza. Serviciile de instructie si antrenament pentru acelasi program in scolile USAF vor fi vandute Romaniei la acelasi pret la care ele sunt achizitionate de organizatiile DoD.
e. In anumite cazuri DSCA adminstreaza donatii de fonduri SUA catre anumiti aliati pentru achizitia de anumita tehnica de lupta. Romania a fost si continua sa fie beneficiarul unui asemenea program care este administrat de US Army PEO STRI (Program Executive Office Simulation, Training and Instrumentation) pentru dotarea poligonului de la Cincu prin asistenta militara SUA cu sisteme cum cum ar fi Joint Conflict and Tactical Simulation (JCATS), Multiple Integrated Laser Engagement System (MILES) si Initial-Homestation Instrumentation Training System (I-HITS).
f. Aceste servicii oferite de DSCA sunt finantate prin perceperea unui „onorariu industrial” (industrial fee) care de obicei reprezinta intre 0,5% si 1,5% din valuarea tranzactiei. In anumite cazuri acest onorariu nu este perceput de DSCA din motive politice sau el este perceput de catre organizatiile care administreaza vehicule contractuale de tip IDIQ care sunt folosite de DSCA pentru a onora cerinta guvernului cumparator.
5. La concluderea negocierii ofertei, DSCA inainteaza oferta catre Executiv pentru o examinare finala pentru a asigura acuratetea termenilor contractului, in special pe partea care tine de preturi, orarul de livrare si orarul de plati care vor fi executate de cumparator. In cazul in care contractul este finantat prin Foreign Military Financing (FMF), oferta va contine termenii finali ai finantarii care va fi asigurata de Guvernul Statelor Unite. Finantarea achizitiilor de tip FMS va fi discutata in ultima parte a acestui articol. In privinta preturilor, ele vor fi preturi BAFO (best and final offer) oferite de contractor, iar ele vor ajunge in fata Executivului acompaniate de o evaluare facuta de DCAA (Defense Contract Audit Agency) care certifica „price fairness” (echitatea pretului). Dupa avizul pozitiv al Executivului, National Security Council prin White House Military Office (WHMO – Biroul Militar al Casei Albe) inainteaza oferta catre Congres pentru aprobarea ei de catre comitetul de specialitate al Senatului (Committee on Foreign Relations). Acest proces, depinzand de complexitatea achizitiei si sensibilitatii politice, poate dura pana la 6 luni.
6. Dupa aprobarea ofertei de catre Senat, LOA este inaintata catre guvernul cumparator pentru o examinare finala ai termenilor contractului si o explicatie amanuntita a pretului perceput care se bazeaza pe certificatul acordat de DCAA care justifica pretul printr-o analiza a diverselor elemente ale pretului explicate in Paragraful 3. In acest moment contractul este declasificat complet si devine informatie de tip SBU (Sensitive But Unclassified). Continutul contractului si al LOR si LOA nu sunt facute public automat, dar copii redactate ale acestor doumente poti fi cerute DSCA printr-o cerere FOIA (Freedom of Information Act). Redactarea documentelor consta de obicei prin obscurarea numelor anumitor persoane implicate in negocieri si anumite elemente din sectia de preturi a contractului si LOA (Sectia B) pentru a nu divulga anumite elemente competitive ale pretului propuse de catre contractor/contractori. In anumite circumstante, pretul afisat pentru intregi CLIN (contract line item number) sunt obscurate pentru anumite tipuri de contracte (de obicei contracte de genul cost plus onorariu, unde contractorul isi dezvaluie in formulele de preturi prin care se ajunge la pretul final costurile interne ale contractorului).
7. Guvernul cumparator semneaza LOA. Oferta este valabila pentru 90 de zile de la inaintarea LOA catre guvernul cumparator.
8. Programul de achizitie incepe sa deruleze. Normal, un program de achizitie poate dura pana la 36 de luni, dar extensii ale contractului pot fi acordate pentru anumite cauze cum ar fi „force majeure”. Produsele/serviciile finite sunt certificate pentru livrare din partea Guvernului SUA de catre Defense Contract Management Agency (DCMA) si de comisii de specialitate din partea guvernului cumparator.
9. Programul intra in faza de suport, post-livrare si monitorizare a folosirii a echipamentului livrat.
Procesul de finantare al achizitilor de tip FMS are loc concomitent cu procesul de negociere pe care DSCA il conduce cu contractorii care sunt vizati de o eventuala achizitie. Procesul de finantare de tip FMS este reglementat de Arms Export Control Act. O mare parte din activitatea FMS este centrata in administrarea de fonduri de tip donatie catre cei mai mari primitori de ajutor militar SUA: Afganistan, Egipt si Israel. Finantarea de proiecte FMF este prevazuta pentru tranzactii care au o valoare mai mare de $100.000. Aici trebuie subliniat de la bun inceput ca decizia guvernului SUA de a inainta finantare pentru contracte FMS este o decizie care este in marea ei majoritate o decizie politica si nu una financiara.
Prin faptul ca SUA finanteaza aumite achizitii de armament in termeni foarte favorabili, se sustine atat industria de armament americana, dar in acelasi timp se asigura accesul anumitor aliati la un anume tip de echipamente, aliati care in conditii normale de finantare nu ar avea posibilitatea de a finaliza acest fel de achizitii din cauza costului prohibitiv al finantarii.
Pentru achizitii de Major Defense Articles (MDA) a caror valoare se ridica la miliarde de dolari, cum ar fi de exemplu achizitia de avioane F-16 de catre Polonia, Statele Unite prin FMF aranjeaza metode speciale de finantare. In circumstante normale, garantiile pentru credite de export sunt inaintate de Import-Export Bank of the United States, dar pentru astfel de programe, cu o valoare adaugata foarte mare si o perioada de rambursare foarte lunga, finantarea prin EXIM Bank poate deveni foarte costisitoare datorita faptului ca EXIM Bank poate avea dobanzi destul de ridicate care sunt bazate pe London Interbank Offered Rate (LIBOR), iar imprumutul de obicei se amortizeaza in concordanta cu un orar conventional care este aplicat la toate tranzactiile comerciale. De obicei EXIM Bank este imputernicita prin lege sa inainteze credite de export in conformitate cu legislatia federala care stipuleaza un produs de finantare specific pentru industria de aparare denumit Defense Export Loan Guarantee (DELG).
Romania a apelat la DELG pentru a finanta achizitia de radare AN/FPS-117, iar achizitia de radare ASPARCS/Gap Filler a fost finantata de catre EXIM Bank si Citibank print-un imprumut sindicalizat unde EXIM Bank si Citibank au fost consolidatorii surselor de finantare. DELG nu poate fi aplicat la tranzactii care vizeaza achizitia de armament cu o valoare de peste $1 miliard, finantarea nu poate fi aplicata la 100% din valoarea trazactiei, iar orarul de amortizare al imprumutului nu poate avea o durata mai lunga de 10 ani.
Calcul pentru cazul Poloniei
Pentru cazuri cum ar fi achizitia de avioane F-16 de catre Polonia, Guvernul SUA a apelat la Sectia 23 a Arms Export Control Act care da posibilitatea Guvernului SUA sa extinda catre guvernul cumparator un imprumut direct de la Trezoreria Statelor Unite. Un astfel de imprumut este bazat pe abilitatea Trezoreriei de a se imprumuta via o obligatiune federala cu o scadenta de 10 ani (Ten-year US Treasury Bond), prin care finantarea este extinsa catre guvernul cumparator la o rata de dobanda similara cu rata de dobanda la care se imprumuta Guvernul SUA pe piata libera. De obicei termenii sunt destul de avantajosi si au o perioada de amortizare care este mai mare de zece ani, in timp ce graficul de rambursare este conceput in asa fel in cat serviciul datoriei sa fie destul de mic pentru aproximativ 60%-70% din viata imprumutului, prin faptul ca debitorul plateste doar dobanda aferenta imprumutului pentru aceasta prima perioada a graficului de rambursare.
In cazul Poloniei, Congresul SUA a aprobat un imprumut de $3.8 miliarde cu o scadenta de 13 ani si o dobanda de aproximativ 4%. Termenii imprumutului stipuleaza ca Polonia va plati numai dobanda aferenta imprumutului pentru primii 8 ani ai orarului de rambursare, iar anumite onorarii asociate cu licitatia facuta de Trezoreria Statelor Unite, pentru a se imprumuta de pe piata de capital, au fost reduse sau complet eliminate. Termenii contractului de asemenea stipuleaza ca Polonia poate plati cat doreste din imprumutul principal in primii 8 ani, daca are posibilitatea pentru a scadea costurile asociate dobanzii. De asemenea DSCA a obtinut pentru Polonia o scrisoare de credit de la o banca comerciala americana pentru a servi in forma de obligatiune comerciala (commercial paper), pentru a facilita abilitatea Poloniei de a satisface subventia pentru o eventuala intrare in incapacitate de plata. Serviciul datoriei Poloniei pentru primii 8 ani ai contractului ar insemna aproximativ $938 milioane. La ora actuala, pentru un imprumut similar, rata dobanzii ar fi de 2.73% ceea ce ar insemna un serviciu al datoriei pe primii 8 ani in valuare de aproximativ $630 milioane.
Exemplu de calcul
DSCA in nici o circumstanta nu se implica in intelegeri de offset si de fapt nici nu le incurajeaza. O intelegere de offset aferenta unui contract de achizitie de armament prin FMS este o chestie de negociere directa intre guvernul cumparator si contractorul sau contractorii principali. In afara de asta, offset va fi oferit de contractorii americani numai pentru proiecte care prevad domeniul apararii, daca nu chiar contractul in cauza direct. Pentru a nu contravine prevederilor Foreign Corupt Practices Act, furnizorii de armament americani se vor implica in proiecte de offset care vizeaza numai activitatea lor directa si nu se vor implica in activitati de offset care nu au nimic de a face cu activitatea lor (afaceri cu pui congelati, finantari de ferme piscicole, subventii pentru linii de productie de prezevative, etc.) pentru ca actiunile lor sa nu fie percepute ca un fel de mita de catre Procuratura Federala in concordanta cu proviziunile Foreign Corupt Practices Act.
Nota autorului: Cea mai importanta parte a unei tranzactii de tip FMS este intotdeauna finantarea. Finantarea este aproape intotdeauna oferita pe criterii politice si nu financiare. Acest lucru face foarte important pentru cumparator cunoasterea politicii de finantare a SUA si a modului in care aceasta finantare functioneaza, poate fi oferita si care sunt implicatiile legislative (influentarea legislativului [lobby] pentru a asigura un rezultat pozitiv). DSCA de obicei incearca sa fie de foarte mare ajutor, dar o cooperare foarte stransa este necesara cu guvernul cumparator pentru a identifica cu foarte mare precizie necesitatile de finantare si pentru a asigura suportul legislativului pentru inaintarea finantarii.
Alex – USMC
Surse:
DSCA 5105.38-M Security Assistance Management Manual, April 30, 2012
DSCA Guidelines for Foreign Military Financing of Direct Commercial Contracts, August 2009
DoD Directive 5106.65 Defense Security and Cooperation Agency, October 26, 2012
DoD Directive 5132.03 DoD Policy and Responsibilities Relating to Security Cooperation, October 24, 2008
Peter C. Evans „Appendix 13E The Financing Factor in Arms Sales: Teh Role of Official Export Credits and Guarantees,” Military Spending and Armaments, 2002
Stewart Penney „Proposals Issued for Poland’s Fighter Contest,” Flight Commercial, November 19, 2002
George C. Marshall European Center for Security Studies, Barre R. Sequin „Occasional Paper Series No. 11,” June 2007